期刊精粹 | 洛杉矶城市区划演变及其新综合区划的转型【抢先版】

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。本文为本刊已录用文章《洛杉矶城市区划演变及其新综合区划的转型》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。 

洛杉矶区划（zoning）在美国土地使用管制中具有重要的开创意义。追溯其区划发展的历史，有助于深入理解区划作为规划管制工具的实质。其新的综合区划是一种动态的、基于网络的混合区划系统，是实现多元目标的管制载体，具有借鉴意义与前瞻性。

洛杉矶的区划演变历史大体可以概括为四个阶段。

（1）“不完全区划”阶段：1921年前，洛杉矶土地管制是英国妨害法的延伸，即通过禁止某些对公众产生妨害的活动，间接地管制土地使用。洛杉矶对用途的管制超越了传统建筑法规，逐步扩大到区域层面，通过建立分区来进行土地使用（用途）管制，从早期的防火区（fire districts）（图1），到建立各类单一意图区（single-purpose districts）以限制特定用途，最终逐渐形成居住区（图2）、工业区（图3）等“初步区划迹象”，用法律平衡个人与社区利益。因此，早期的区划是一种零碎的、自下而上的土地使用管制工具，并非为了实施规划，而是直面现实问题。当有一个目标，就设立一个分区，并建立相应的管制规则。

注：防火区的设立是为对城市的商业核心提供保护，防止城市发生毁灭性的火灾。防火条例会对分区内的建筑材料和用途进行管制。为了跟上城市中心商业的增长和建设，防火区的边界随着规制对象和规制目标的变化而动态调整。1910年，大部分早期的一般防火区都被并入了限制严格的中央防火区。

图1  洛杉矶市中心的中央防火区和一般防火区边界演变

资料来源：KOLNICK K A. Order before zoning: land use regulation in Los Angeles, 1880-1915[M]. University of Southern California,2008.

注：此时设立居住区的目的主要在于排除洗衣店，是妨害原则的拓展。

图2  1904年洛杉矶居住区

资料来源：同图1

注：工业区的设立为保护工业，并试图解决未来工业发展问题。

图3  1908洛杉矶设立六个工业分区

资料来源：同图1

（2）全面区划的尝试（1921—1945年）：1920年城市规划委员会的建立促使区划从一个直接“针对现有问题的土地管制工具”扩展成为关注城市未来发展，促进特定区域价值，具有预防措施的“落实规划目标的管制工具”。在管制内容上，从管制特定用途，拓展到用途类别、建筑体量、密度及停车等多项内容，且已基本具备现代区划条例的标准语言。

（3）综合区划的发展（1946—2013年）：1946年经全面修订后的区划条例是一个涵盖城乡范围的全域管制工具，包括对开敞空间和农业区的管制，以实现对自然资源和农业空间的保护。区划已经从最初基于妨害习惯、较为被动的土地管制工具转变为实现资源保护，促进城市发展的综合管制工具了。

（4）新区划转型（2013年至今）：由于现行区划面临的多重目标和规则所带来管理的复杂性问题，2013年起，洛杉矶城市规划局开启了一场新区划体系革命，全面修订现有的城市区划条例，并于2020年公布了新区划草案。新区划转型的一个基础目标是分区“图层”的消解，即将原有“多层”分区对应的多重规则进行整合提升，通过规则的叠加组合，合并为“一张图”的综合区划，最终形成一种更直观易用的新分区代码及代码对应的管制规则（图4）。新区划将随着社区规划的更新，逐步应用，并最终代替现有区划。

图4  将现有的多层分区转换为一个新的基础区

资料来源：Los Angeles City Planning. Zoning code evaluation report[EB/OL].(2014-12-16)[2020-10-26]. https://planning.lacity.org/odocument/1a52971b-04e4-4d7e-a14f-e5b1d59c7f3d/Zoning_Code_Evaluation_Report.pdf.

新区划的主要创新性包括：（1）吸收当代新兴区划技术（包括基于影响的区划、基于形态的区划、激励性区划等）的管制经验，从严格的欧几里得区划模式（基于用途的区划或排他性区划）转向混合区划模式（图5）；（2）新区划将相似的规则整合在一起，通过代码建立起索引关系，形成模块化区划形式，需要将多个分区捆绑在一起才能创建一个分区，新分区代码实则成为分区规则的索引（图6）；（3）动态的、基于网络的、基于交互式地图及代码索引的智能区划系统。用户可以只提取他们所需求的部分，因此能够很便捷地查询到每一种分区所适用的规则组合。

图5  混合区划示意图

资料来源：https://planning.lacity.org/zoning/overview

注：草案中已制定出21种形态区、9种沿街面区、6种开发标准区、9种用途区、19种密度区类型。如[MB4-SH1-5] [IX4-FA]为草案中的一个分区代码。

图6  洛杉矶新区划代码的结构

资料来源：作者译自https://planning.lacity.org/zoning/new-code

从洛杉矶的区划演变历程可以清晰地看出，区划不是规划，而是从一种独立进行土地使用管制的法律工具逐渐演变成为落实规划目标的管制工具。洛杉矶区划的演变经验也证明，区划是可以承载多元目标的管制工具，既可以用于保护自然资源，也可以规范城市发展。对于我国国土空间规划而言，综合区划这个技术工具值得借鉴，洛杉矶区划的演变和新的区划转型，可以为实现国土空间规划的法治化管理提供一定的参照经验。 

作者：陈璐，华南理工大学建筑学院，博士研究生。[e-mail]

周剑云，华南理工大学建筑学院城市规划系、亚热带建筑国家重点实验室，教授，博士生导师。[e-mail]

庞晓媚（通信作者），华南理工大学建筑学院城市规划系，博士后。[e-mail]

【专家意见】论文以美国洛杉矶市区划制度的最新变革为例，介绍了美国区划制度发展的最新动向，选题符合杂志的定位，具有较强的学术意义。研究洛杉矶区划的历史也是与其他区划法研究进行对话的好机会。论文后一半详细介绍了洛杉矶规划局最近提出的区划法修改方案，修改方案确实有些创新意义，但是这一阶段的做法不一定有可行性，更不一定能解决中国的实际问题，论文需要更直接地讨论这方面的问题。

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编辑、排版 | 张祎娴

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